지역통합의 조건: 유럽통합의 기원에 대한 재고찰 (The Conditions of Regional Cooperation: Early European Integration and the Implications for Northeast Asia)

Abstract

Korean Abstract: 본 연구는 ‘거래의 성사(Deal-making)’라는 관점에서 유럽석탄철강공동체(ECSC) 창설을 비롯한 초기 유럽통합의 형성과정에 대한 역사적․정치적 재고찰을 시도한다. 특정한 지역협력의 제도 및 기구의 창설과 운영은 확산(spill-over)에 토대한 기능적 통합의 진전을 전적으로 담보해주지 않으며, 아이디어를 실제로 제도화해가는 과정에 대한 정치공학적인 관리가 요구된다. 초기 유럽통합은 높은 정치적 비용을 수반했고, 이러한 정치적 위험을 감수할 수 있는 리더십이 복수로 연계되어 있을 때 협력의 진전이 가능했다.역설적으로 유럽석탄철강공동체(ECSC)는 하위정치적으로 보일 수 있는 ‘구체적이고 제한적인 의제’를 가장 높은 차원의 상위정치적 접근을 통해 시도했기 때문에 가능했다. 지역협력 기제의 창출 및 추진은 매우 제한된 기회의 창을 가지고 있고, 지역협력 의제는 국내 정치와 외교적 차원 모두에서 도전을 극복해야 한다. 리더십의 역할은 협력 의제에 대한 정치적 공간의 확보를 통해 이러한 잠재적 기회를 거래의 성사로 연결하는 데 있다.동북아의 지역협력은 구조적 장애요인으로 간주되어온 정치적 환경, 역사적 갈등 등의 변수에 대해 적극적으로 대응해나갈 필요가 있다. 이러한 전략적 전환은 특정 국가의 이니셔티브에 뒤이은 제도 형성에 일차적으로 중점을 두기보다, 개별 이슈의 거래를 성사시키기 위한 복수의 리더십 연계와 정치적 조율, 그리고 화해를 위한 환경 마련을 요구한다. 무엇보다 초기 지역협력 프로젝트의 추진에 있어서 리더십 차원의 사전조율은 매우 중요하며, 이를 위해 중․장기적으로 지속될 수 있는 다국적 인력 풀에 토대한 전문가집단을 충분한 정치적 위상 부여를 통해 운용할 필요가 있다. 한․중․일 정상회의를 비롯한 고위급회의는 상대에게 필요한 것을 찾아내어 연계할 수 있는 커뮤니케이션 채널을 형성하기 위해 더욱 활성화되어야 한다. 동북아의 지역협력은 일차적으로 내향적 성격의 ‘선언과 독백’의 정치적 제안에서 벗어나 보다 상호간의 ‘대화의 정치’에 토대해야 한다.또한 동북아 지역협력의 의제 선정은 확산(spill-over)을 염두에 둔 종합적인 패키지보다 ‘구체적이고 제한된’ 범위를 가진 이슈에 대한 충분한 집중과 정치적 지원이 필요하다. 이러한 의제 선정은 새로운 아이디어에 따른 이해관계를 구축하기보다 역내 기존 네트워크의 활용을 극대화할 수 있는 이슈를 중심으로 실용적 접근을 요구한다.역사적 화해는 유럽의 사례에서 보듯, 장애요인으로만 작동하는 것이 아니라 지역협력의 진전하에서 하나의 결과물로 도출될 수 있으며, 지역협력의 진전은 화해의 정치적 비용을 감소시킬 수 있다. 새로운 공동의 이해를 추진하는 지역협력은 국가적 화해를 위한 유용한 출구(exit)를 마련할 수 있다. 마지막으로, 동북아 지역협력은 거부권 행사의 방지와 이해관계의 공유라는 차원에서 미국을 비롯한 역외국과의 긴밀한 조율이 필요하다. English Abstract: This study conducts a historical and political analysis on the early years of European integration, including the establishment of European Coal and Steel Community (ECSC), from the perspective of “deal-making.” It probes the possibility that the creation of a specific regional institution may not guarantee an automatic spill-over to further functional progress and provides an alternative approach based on political engineering of cooperation. Early European integration often involved high political costs and progress was possible by taking political risks through multiple linkages of leadership.Paradoxically, the alleged low political cooperation on coal and steel was enabled by the highest political drive to solve this “concrete and limited” issue. The pursuit of regional cooperation has a very limited window of opportunity and would require skillful management in both domestic politics and diplomacy. The role of a leader is to secure a political space for the cooperation project and to convert latent opportunities into an actual deal.Regional cooperation in Northeast Asia should directly deal with structural obstacles such as political environment and historical conflict. Instead of institution-building based on a unilateral proposal, regional cooperation strategies should focus on leadership networks, political coordination, and reconciliatory measures to facilitate actual “deal-making.” A preliminary consultation among the leaders is crucial in the early stage of regional cooperation; this needs to be complemented by politically empowered multinational expert groups on a long-term basis. The trilateral summit (South Korea, Japan, and China) and other high-level meetings should be more galvanized to build an effective communication channel that would clarify each other’s ideas and interests. Northeast Asian cooperation should be based on “the politics of dialogue” among diverse leaders and the public rather than introvert “declarations” and “monologues” targeting the domestic audience.The agenda-setting of regional cooperation requires sufficient concentration and political endorsement on a “concrete and limited” project rather than proposing a spill-over-driven comprehensive package. The pragmatic utilization of existing networks and building blocks will facilitate the agenda-setting and increase the likelihood of successful cooperation. The examination of the European case also shows that a historical reconciliation may not be a precondition for regional cooperation. It could be drawn as an outcome of the progress in multilateral projects, which will reduce the political cost of rapprochement by providing a useful political exit. Finally, the regional cooperation strategy in Northeast Asia should be complemented by a close coordination with the US and major international institutions to prevent a political veto and to expand the basis of common interests.