Political framing, actors, and effects of global issues

The EPA editorial team wishes our readers, contributors, and supporters a Happy New Year 2023! We are glad to present you this year's first issue of European Policy Analysis which comprises four empirical articles that investigate the political framing, actors, and effects of global issues. These include environmental protection, animal welfare, and migration on the national and supranational levels. The papers present different approaches to study European public policy (Saurugger, 2013), including a focus on institutions and discourses.

In the opening article, Graziano and Domorenok (2023) apply the Narrative Policy Framework (NPF, Jones & McBeth, 2010; Shanahan et al., 2017) to investigate how the rather controversial European Climate Law (ECL) was passed in a short time after its first proposal by the European Commission in March 2020. Taking into account political preferences, arguments, and involved actors, the paper examines the strategic use of policy narratives and associated power dynamics of EU institutions. The authors conceptualize two research propositions considering competing EU logics (supranational vs. intergovernmental) and NPF components (settings, moral, plot, characters). These propositions are empirically tested with qualitative text analyses of EU institutions' documents and debates during the ECL decision-making process. The results show how the European Commission, presenting itself as the main protagonist and pro-active hero of EU climate policy, strategically constructed and promoted the supranational scenario in ECL discussions. With the support of the European Parliament, the Commission successfully pushed its proposed policy solution against the European Council. The Council, also stressing its importance and leadership, presented positions related to both scenarios but did not succeed with this fragmented narrative and, finally, could not compete with the Commission and the majority of the Parliament. By elaborating on the so far understudied power dimension of narratives and its role in the policy process, the study by Graziano and Domorenok theoretically and empirically enhances NPF scholarship.

The second paper of this issue by Hårstad and Vik (2023) continues the discussion on political narratives with a study of political parties' framing of farm animal welfare policies in Norway. Building on literature on party political discourses in animal welfare policy (e.g., Vogeler, 2019) and institutional theory (e.g., Schmidt, 2010), the authors analyze how parties frame problems and solutions and how this relates to the change and stability of Norwegian farm animal welfare policy. The research design combines qualitative in-depth interviews with representatives of Norwegian parliamentary parties and content analyses of party programs. Four main themes were identified that contrast primarily between left-wing/green and right-wing/conservative parties. These themes include the framing of farm animal welfare as an individual problem of farmers versus a structural problem of Norwegian agriculture; understanding industrialization as a cause of poor animal welfare and the related solution to prioritize small-sized farms; supporting market solutions such as increasing prices of farmers' goods that certify animal welfare; and understanding the polarization and emotionalization of the public debate as the actual problem. Finally, the study concludes that despite the public concern for animal welfare and its increased prominence on the political agenda, there is only limited initiative for actual policy change by political parties. This can be explained by the fragmented political landscape, less political power of those actors who are in favor of change, and an overall emphasis on preserving the already good status quo in Norway.

The subsequent two papers continue this issue's theme of global political matters with studies on migration policy and its relation to EU policymaking and the welfare state. Krotký (2023) contributes to this issue with an analysis of migration discourses in the European Parliament from 2014 to 2019. The author conducts a critical discourse analysis of 36 human security speech acts to investigate how Members of the European Parliament (MEPs) legitimized the acceptance of migrants, refugees, and asylum seekers. Theoretically, the analysis builds on the legitimation categories by Van Leeuwen (2008), namely authorization, moral evaluation, rationalization, and mythopoesis, and the five human security principles developed by Kaldor et al. (2007). The results show that moral legitimation and especially moral abstraction with its reference to victimhood is the most dominant narrative strategy across most parties to legitimize migrant acceptance. Another prominent legitimation strategy was (instrumental) rationalization which highlights the need for action to solve the “migration crisis.” Authorization, focusing on the EU's responsibility to protect human rights, and mythopoesis, meaning the creation of tales and future scenarios, were partly used in combination with moral legitimation but played a subordinate role in MEP's migration discourses. The study further shows how all five human security principles are implicitly reflected in the MEP's legitimation of migrant acceptance. It is argued that some of these discursive strategies, however, reproduce the “language of exclusion practices” by, for instance, categorizing and prioritizing higher vulnerable groups of migrants.

Römer (2023) extends the study of migration policy to a macro-level and presents a quantitative analysis of how immigration affects the welfare state in the short and long term. She contributes to such a body of research by taking into account social expenditure, generosity of policy, two different subpolicy fields, and temporal dynamics. Römer uses a pooled time series analysis of 21 OECD countries from 1980 to 2010. For dependent variables, the analysis focuses on social welfare expenditures per GDP and policy generosity related to unemployment benefits and public pensions. Immigration is operationalized as a country's net migration in different periods. Various control variables such as unemployment, inflation, political indicators, restrictive immigration policy, and demographics are included to rule out alternative explanations. The author employs multiple General Error Correction Models (ECM) that allow testing for short and long-term effects. The analysis reveals a significant negative association between net migration and social spending in the short term. In the long term, there are no robust results for this relationship. Furthermore, there is evidence of a positive association between immigration and policy generosity, especially for pension benefits. This little total effect of migration on the fiscal balance of countries challenges the usual frame of migration as a threat to welfare states. The author conclusively interprets these results in relation to previous theoretical discussions.

《欧洲政策分析》(EPA) 编辑组祝我们的读者、撰稿人和支持者 2023 年新年快乐！我们很高兴向您介绍今年《欧洲政策分析》杂志的第一期内容，其中包括四篇实证文章，调查了全球问题的政治框架、行动者与影响。研究内容包括环境保护、动物福利、以及国家和超国家层面的移民。这些文章介绍了研究欧洲公共政策的不同方法(Saurugger, 2013)，聚焦于制度和话语。

在开篇文章中，Paolo Graziano 和 Ekaterina Domorenok (2022) 应用叙事政策框架 (NPF, Jones & McBeth, 2010; Shanahan et al., 2017) 来调查颇具争议的《欧洲气候法》 (ECL) 是如何在欧盟委员会于 2020 年 3 月首次提出该法案后不久便被批准的。考虑到政治偏好、论点和相关行动者，文章分析了政策叙事的战略性使用和欧盟机构的相关权力动态。作者将两个研究命题概念化，考量了相互竞争的欧盟逻辑（超国家逻辑和政府间逻辑）与 NPF的组成部分（背景、道德、情节、角色）。对 ECL决策过程中的欧盟机构文件和辩论进行定性文本分析，进而对这些命题进行了实证检验。结果表明，将自身描述为欧盟气候政策主角和积极主动的英雄形象的欧盟委员会如何在ECL讨论中战略性地建构和推动超国家情景。在欧洲议会的支持下，欧盟委员会成功地将其拟议的政策解决方案推向了欧洲理事会。欧洲理事会也强调其重要性和领导力，提出了与这两种情景相关的立场，但这种碎片化的叙事并未取得成功，并最终无法与欧盟委员会以及多数的欧洲议会相竞争。通过阐述迄今为止未被充分研究的叙事权力维度及其在政策过程中的作用，Graziano 和 Domorenok 的研究在理论上和实证上加强了 NPF 学术研究。

本期收录的第二篇论文由 Renate M. B. Hårstad 和 Jostein Vik (2022)撰写，文章继续探讨了政治叙事，研究了挪威政党对农场动物福利政策的建构。基于动物福利政策中的政党话语文献（例如，Vogeler, 2018）和制度理论（例如，Schmidt, 2010），作者分析了政党如何建构问题和解决方案，以及这如何有关于挪威农场动物福利政策的变革与稳定。研究设计结合了对挪威议会政党代表的定性深度访谈和对政党计划的内容分析。识别了四个主要主题，这些主题在左翼/绿党和右翼/保守党之间形成对比。这些主题包括:将农场动物福利建构为农民的个人问题与挪威农业的结构性问题；了解工业化是动物福利不佳的一个原因，以及优先考虑小型农场的相关解决方案；支持市场解决方案，例如提高那些认证动物福利的农产品的价格；以及将公众辩论的极化和情绪化理解为实际问题。最后，该研究得出结论:尽管存在公众对动物福利的关切并且动物福利在政治议程中的重要性日益突出，但政党为实际政策变革提出的倡议却有限。这能归因于碎片化的政治格局、支持变革的行动者的政治权力不足、以及整体上对维持挪威良好现状一事的强调。

随后的两篇论文延续了本期的全球政治事务主题，研究了移民政策及其与欧盟决策和福利制度的关系。Jan Krotký(2022)通过分析2014年至2019年欧洲议会的移民话语，对本期内容作贡献。作者对 36 种人类安全言论行为进行批判性话语分析，调查了欧洲议会成员(MEP)如何使“移民、难民和寻求庇护者被接纳”一事合法化。理论上，分析基于 Van Leeuwen (2008)提出的合法化类别，即权威化、正当化评价、合理化和寓言讲述策略(mythopoesis)，以及 Kaldor 等人(2007)提出的五项人类安全原则。分析结果表明，道德合法化（尤其是道德抽象化及其对受害者身份的参考）是大多数政党最主要的叙事策略，以期使“接纳移民”一事合法化。另一个突出的合法化策略是（工具性）合理化，它强调需要采取行动解决“移民危机”。权威化（聚焦于欧盟保护人权的责任）和寓言讲述策略（意味着创造故事和未来情景），部分与道德合法化结合使用，但在MEP的移民话语中发挥了次要作用。该研究进一步表明，所有五项人类安全原则如何隐含地反映在MEP对“接纳移民”的合法化过程中。不过，有论据认为，这些话语策略重现了“排斥性语言”，例如对更弱势的移民群体进行分类和优先排序。

Friederike Römer (2022) 将移民政策研究扩展到宏观层面，并对移民如何影响短期和长期福利制度一事进行了定量分析。为此，她考量了社会支出、政策慷慨度、两个不同的子政策领域、以及时间动态。Römer对1980年至2010年21个经合组织国家进行了一项合并的时间序列分析。至于因变量，分析聚焦于单位GDP的社会福利支出以及与失业救济金和公共养老金相关的政策慷慨度。移民被操作化为一个国家在不同时期的净移民。涵盖了不同的控制变量，例如失业、通货膨胀、政治指标、限制性移民政策和人口统计数据，以排除其他解释。作者采用了多个广义误差修正模型 (ECM)，后者允许测验短期和长期效果。分析表明，从短期来看，净移民与社会支出之间存在显著的负相关关系。从长期来看，此关系不存在稳健的结果。此外，有证据表明，移民与政策慷慨度之间存在正相关关系，尤其是在养老金福利方面。移民对国家财政平衡的总体影响微乎其微，这挑战了通常将移民建构为福利国家威胁的框架。作者根据以往的理论探讨，对这些结果进行了最终诠释。

¡El equipo editorial de EPA desea a nuestros lectores, colaboradores y simpatizantes un Feliz Año Nuevo 2023! Nos complace presentarles el primer número de este año de European Policy Analysis, que consta de cuatro artículos empíricos que investigan el marco político, los actores y los efectos de los problemas globales. Estos incluyen la protección del medio ambiente, el bienestar animal y la migración a nivel nacional y supranacional. Los artículos presentan diferentes enfoques para estudiar las políticas públicas europeas (Saurugger, 2013), incluido un enfoque en las instituciones y los discursos.

En el artículo de apertura, Paolo Graziano y Ekaterina Domorenok (2022) aplican el marco de políticas narrativas (NPF, Jones & McBeth, 2010; Shanahan et al., 2017) para investigar cómo se aprobó la controvertida Ley Europea del Clima (ECL) en un poco tiempo después de su primera propuesta de la Comisión Europea en marzo de 2020. Teniendo en cuenta las preferencias políticas, los argumentos y los actores involucrados, el documento examina el uso estratégico de las narrativas políticas y las dinámicas de poder asociadas de las instituciones de la UE. Los autores conceptualizan dos propuestas de investigación considerando lógicas de la UE en competencia (supranacional vs. intergubernamental) y componentes NPF (escenarios, moraleja, trama, personajes). Estas proposiciones se prueban empíricamente con análisis de textos cualitativos de los documentos y debates de las instituciones de la UE durante el proceso de toma de decisiones de ECL. Los resultados muestran cómo la Comisión Europea, presentándose como el principal protagonista y héroe proactivo de la política climática de la UE, construyó y promovió estratégicamente el escenario supranacional en las discusiones de ECL. Con el apoyo del Parlamento Europeo, la Comisión impulsó con éxito su solución política propuesta contra el Consejo Europeo. El Consejo, subrayando también su importancia y liderazgo, presentó posiciones relacionadas con ambos escenarios pero no tuvo éxito con esta narrativa fragmentada y, finalmente, no pudo competir con la Comisión y la mayoría del Parlamento. Al profundizar en la dimensión de poder de las narrativas hasta ahora poco estudiada y su papel en el proceso de políticas, el estudio de Graziano y Domorenok mejora teórica y empíricamente la erudición de NPF.

El segundo artículo de este número de Renate M. B. Hårstad y Jostein Vik (2022) cntinúa la discusión sobre las narrativas políticas con un estudio del marco de las políticas de bienestar de los animales de granja en Noruega por parte de los partidos políticos. Sobre la base de la literatura sobre los discursos políticos de los partidos en la política de bienestar animal (p. ej., Vogeler, 2018) y la teoría institucional (p. ej., Schmidt, 2010), los autores analizan cómo los partidos enmarcan los problemas y las soluciones y cómo esto se relaciona con el cambio y la estabilidad de las granjas noruegas. política de bienestar animal. El diseño de la investigación combina entrevistas cualitativas en profundidad con representantes de los partidos parlamentarios noruegos y análisis de contenido de los programas de los partidos. Se identificaron cuatro temas principales que contrastan principalmente entre los partidos de izquierda/verde y de derecha/conservador. Estos temas incluyen el encuadre del bienestar de los animales de granja como un problema individual de los agricultores frente a un problema estructural de la agricultura noruega; comprender la industrialización como causa del bajo bienestar animal y la solución relacionada para priorizar las granjas de pequeño tamaño; apoyar soluciones de mercado, como aumentar los precios de los productos de los agricultores que certifican el bienestar animal; y entender la polarización y emotividad del debate público como el problema real. Finalmente, el estudio concluye que, a pesar de la preocupación pública por el bienestar animal y su mayor prominencia en la agenda política, solo existe una iniciativa limitada para el cambio de política real por parte de los partidos políticos. Esto puede explicarse por el panorama político fragmentado, menos poder político de aquellos actores que están a favor del cambio y un énfasis general en preservar el buen statu quo en Noruega.

Los dos artículos siguientes continúan el tema de este número de asuntos políticos globales con estudios sobre la política migratoria y su relación con la formulación de políticas de la UE y el estado de bienestar. Jan Krotký (2022) contribuye a este problema con un análisis de los discursos migratorios en el Parlamento Europeo de 2014 a 2019. El autor realiza un análisis crítico del discurso de 36 actos de discurso sobre seguridad humana para investigar cómo los miembros del Parlamento Europeo (MEP) legitimaron la aceptación de migrantes, refugiados y solicitantes de asilo. Teóricamente, el análisis se basa en las categorías de legitimación de Van Leeuwen (2008), a saber, autorización, evaluación moral, racionalización y mitopoesis, y los cinco principios de seguridad humana desarrollados por Kaldor et al. (2007). Los resultados muestran que la legitimación moral y especialmente la abstracción moral con su referencia a la victimización es la estrategia narrativa más dominante en la mayoría de los partidos para legitimar la aceptación de los inmigrantes. Otra estrategia de legitimación destacada fue la racionalización (instrumental) que destaca la necesidad de actuar para resolver la “crisis migratoria”. La autorización, centrada en la responsabilidad de la UE de proteger los derechos humanos, y la mitopoesis, es decir, la creación de cuentos y escenarios futuros, se utilizaron en parte en combinación con la legitimación moral, pero desempeñaron un papel subordinado en los discursos migratorios de los eurodiputados. El estudio muestra además cómo los cinco principios de seguridad humana se reflejan implícitamente en la legitimación de la aceptación de inmigrantes por parte del MEP. Se argumenta que algunas de estas estrategias discursivas, sin embargo, reproducen el “lenguaje de las prácticas de exclusión” al, por ejemplo, categorizar y priorizar grupos de migrantes más vulnerables.

Friederike Römer (2022) amplía el estudio de la política migratoria a un nivel macro y presenta un análisis cuantitativo de cómo la inmigración afecta el estado del bienestar a corto y largo plazo. Ella contribuye a tal cuerpo de investigación teniendo en cuenta el gasto social, la generosidad de las políticas, dos campos de subpolíticas diferentes y la dinámica temporal. Römer utiliza un análisis de series temporales agrupadas de 21 países de la OCDE desde 1980 hasta 2010. Para las variables dependientes, el análisis se centra en los gastos de bienestar social por PIB y la generosidad de las políticas relacionadas con las prestaciones por desempleo y las pensiones públicas. La inmigración se operacionaliza como la migración neta de un país en diferentes períodos. Se incluyen varias variables de control como el desempleo, la inflación, los indicadores políticos, la política de inmigración restrictiva y la demografía para descartar explicaciones alternativas. El autor emplea múltiples modelos generales de corrección de errores (ECM) que permiten probar los efectos a corto y largo plazo. El análisis revela una importante asociación negativa entre la migración neta y el gasto social en el corto plazo. En el largo plazo, no hay resultados robustos para esta relación. Además, hay evidencia de una asociación positiva entre la inmigración y la generosidad de las políticas, especialmente para los beneficios de pensión. Este pequeño efecto total de la migración sobre el equilibrio fiscal de los países desafía el marco habitual de la migración como una amenaza para los estados de bienestar. El autor interpreta de manera concluyente estos resultados en relación con discusiones teóricas previas.

The authors declare no conflict of interest.